Хорватия — второе государство из числа республик бывшей Югославии, которое присоединяется к Евросоюзу; ранее, в 2004 году, это сделала Словения. С момента провозглашения независимости в 1991 году Хорватия сделала значительный шаг в своем развитии, а условия вступления в ЕС потребовали от страны проведения непростых социальных, политических и экономических реформ. Однако, по мнению некоторых, в сфере борьбы с коррупцией Хорватия не добилась необходимых результатов.
При этом голоса критиков заставляют вспомнить о последнем по времени этапе расширения ЕС, когда в 2007 году в него были приняты Болгария и Румыния.
Урок пошел на пользу?
Оба этих недавних новичка в составе Европейского союза страдали под колоссальным бременем коррупции, несмотря на все условия, требовавшие упрочить законность и верховенство права к моменту вступления. Серьезной проблемой коррупция остается в этих странах и поныне. Примером этому может служить назначение в прошлом месяце обладавшего нужными связями, но не требуемой квалификацией медиамагната на пост главы службы безопасности Болгарии. Назначение это произошло так стремительно и сопровождалось столь кратким обсуждением кандидатуры, что впору задать вопрос, не имело ли здесь место лоббистское давление и личная заинтересованность отдельных лиц. Этот случай заставил людей выйти на улицы и потребовать отставки правительства.
А в Румынии бывший премьер-министр был приговорен к тюремному сроку за хищение 1,9 миллиона долларов США для финансирования кампании с целью своего переизбрания. По словам Дуйе Пркута, хорватского политолога, работающего в GONG - организации, осуществляющей контроль за действиями власти, - в ЕС «прекрасно осознавали все несоответствия требованиям» в Румынии и Болгарии перед приемом этих странах в свой состав. Для устранения несоответствий структуры ЕС использовали специально разработанную программу мониторинга, направленную на поддержание в обеих странах мер по противодействию коррупции и укреплению законности.
Эта программа мониторинга, или так называемый механизм взаимодействия и контроля, вызывает неоднозначную реакцию. Противники его применения считают, что он не смог остановить ослабление динамики антикоррупционных усилий. «Я думаю, что, если бы у чиновников ЕС появилась возможность вернуться к исходной точке, они бы уделили гораздо больше времени размышлениям о том, стоит ли им это предпринимать», — сказал в этой связи Пркут. Иные, напротив, полагают, что данный механизм обеспечил устойчивый положительный эффект. Так, Моника Маковей, член Европарламента и бывший министр юстиции Румынии, заявила, что эта программа, за реализацию которой она активно выступала в 2007 году, позволила достичь значительных успехов. В доказательство своих слов она упомянула судебные дела в отношении ряда румынских чиновников, осужденных за коррупцию.
Новая страница или «старые грабли»?
По мнению критиков, ЕС сделал слишком мало для искоренения коррупции в Хорватии, когда на этапе, предшествующем присоединению, эта страна находилась на «особом контроле». Они также считают, что ЕС не извлек уроков из ситуации 2007 года. На проблему коррупции «намеренно закрывали глаза», полагает Наташа Срдоц, соучредитель хорватского экспертно-аналитического центра «Адриатический институт». По ее словам, Евросоюз просто переложил всю ответственность на Хорватию.
Срдоц заявляет, что процесс вступления не принес простым гражданам Хорватии того, на что они рассчитывали. Инициированные ЕС правовая и судебная реформы, а также реформа, касающаяся механизмов преследования коррупционеров от политики, были, по ее мнению, проведены не на должном уровне.
Также Срдоц указывает на статистические данные, которые говорят об оттоке из Хорватии более чем 15 миллиардов долларов вследствие противоправных действий, коррупционных схем и уклонения от уплаты налогов. Она уверена, что, если бы эти средства можно было вернуть, Хорватии не потребовались бы иностранные займы. Последние выборы в стране также сопровождались коррупционными скандалами: в 2011 году, по ее словам, было подано свыше миллиона несуществующих или нелегальных голосов. Это почти четверть населения всей Хорватии, в которой насчитывается чуть более четырех миллионов жителей. Хорватское правительство после этого пообещало провести «чистку» избирательных бюллетеней.
При этом, как считает Срдоц, на этапе вступления мало что изменилось — по всей Хорватии наблюдается разгул коррупции. «Во всех ветвях власти засели мошенники одной масти», — резюмирует она.
Моника Маковей в свою очередь говорит, что успехи в борьбе с коррупцией, если их мерилом считать количество громких антикоррупционных процессов, у Хорватии скромнее, чем у Болгарии и Румынии в ситуации 2007 года. По ее мнению, многие актуальные вопросы до сих пор остаются на повестке дня, однако «дело не движется». Ряд изменений носит поспешный или не более чем поверхностный характер. Специальное бюро, отслеживающее потенциальные случаи конфликта интересов или злоупотребления служебным положением, было создано в Хорватии в тот же месяц, когда страны ЕС проводили окончательное голосование о приеме этой страны в свои ряды, — в феврале 2013 года.
Чиновники ЕС не ответили на обращенные к ним многочисленные просьбы дать интервью для этого репортажа. Вместо этого они ограничились общим заявлением с выражением официальной позиции Евросоюза относительно ситуации с коррупцией на западе Балканского полуострова.
В нем говорилось, что вопросы верховенства закона являются основополагающими при принятии решений о расширении ЕС, что ЕС приложил максимум усилий для обеспечения соблюдения верховенства закона, и что Хорватия добилась больших успехов в деле борьбы с коррупцией и создала «необходимые правовые и институциональные основы для реализации усилий в этом направлении».
В отличие от Болгарии или Румынии в Хорватии после ее вступления в ЕС не будет проводиться специального мониторинга ситуации. Это означает, что вопросы, связанные с обеспечением необратимости проведенных реформ, а также с эффективностью процессов реформирования в будущем, остаются в ведении самой Хорватии. Моника Маковей в свое время поддержала вступление этой страны в Евросоюз, однако настаивала на том, что наличие особого мониторинга, адаптированного к условиям Хорватии, «принесет пользу всем жителям Хорватии… всем европейцам, а также положительно скажется на самом процессе присоединения».
Ее предложение было отвергнуто. В этом году будет представлен новый вариант доклада о борьбе с коррупцией, в который войдет информация о положении во всех странах ЕС, включая Хорватию. Таким образом, он должен стать альтернативой практике специального мониторинга.
«Мониторинг для отслеживания ситуации в стране после ее вхождения устарел, — делится своим мнением Дуйе Пркут. — Мне представляется гораздо более правильным и справедливым подход, при котором в случае наличия на территории ЕС определенных проблем метод их решения должен быть единым».
На сегодня неясно, будут ли выводы доклада иметь ощутимые последствия для стран — участниц ЕС.
Удастся ли закрепить успех?
Так или иначе, все сходятся в том, что в отсутствие возможности прямого влияния со стороны Брюсселя положение Хорватии оказывается весьма шатким.
С одной стороны, возможно, что в стране продолжатся серьезные попытки снизить уровень коррупции, и в этом плане Дуйе Пркут выражает осторожный оптимизм относительно будущего. По его словам, гражданское общество должно строго спрашивать с политиков за их действия. В этом смысле определяющей будет гарантия того, что законы «не выхолащиваются, а работают на деле», добавляет он. На этапе, предшествовавшем вступлению в ЕС, некоммерческие организации (НКО) Хорватии смогли завоевать авторитет и доверие и смогли заставить людей, принимающих решения, прислушиваться к их голосу. Пркут убежден, что для того, чтобы изменения в обществе прижились, НКО необходимо будет сохранить обретенную ими способность влиять на происходящее.
С другой стороны, не исключено, что в сфере борьбы с коррупцией мы станем свидетелями стагнации или даже отката от завоеванных прежде позиций. По мнению Моники Маковей, вполне может оказаться, что после вхождения Хорватии в ЕС возможность противодействия коррупции в высших эшелонах власти будет серьезно ограничена. Коррумпированные политики не станут принимать законы, направленные против самих себя, не ощущая более того давления, которое сопровождало процесс вступления, полагает она. «После присоединения к ЕС они займут оборону и будут защищать свои интересы. Впрочем, надо признать, что это свойство человеческой натуры».
Еще три балканские страны — Сербия, Македония и Черногория — являются кандидатами на вступление в Евросоюз. И во всех трех существуют острые проблемы с обеспечением законности и верховенства права. Поэтому, чтобы стать членами ЕС, им неизбежно придется провести реформы в правовой сфере и в сфере борьбы с коррупцией. При этом в отличие от практики прошлого ЕС будет обращать первоочередное внимание именно на положение в этих областях. Цель заключается в том, чтобы до момента вступления предоставить странам-кандидатам больше времени для претворения в жизнь необходимых изменений и последующего объективного анализа ситуации.
Дуйе Пркут считает, что обстоятельства вступления в Евросоюз Болгарии и Румынии послужили первым сигналом о необходимости новых подходов к оценке этого процесса. Прием же Хорватии в ряды ЕС окончательно убедил в насущности таких перемен.
Моника Маковей в свою очередь отмечает, что, возможно, это поможет будущим кандидатам еще до присоединения к ЕС надежнее обеспечить необратимость преобразований в своем обществе. Однако в случае с Хорватией об этом приходится говорить уже в сослагательном наклонении…