В прошлом месяце эстонский министр, разговаривая с журналистом по телефону, умолял не разглашать информацию о крупной поставке медицинских масок. Министр государственного управления Яак Ааб пояснил, что договор на поставку уже подписали. Однако уже не раз якобы завершенные сделки забывались, когда другие страны предлагали бо́льшие суммы и перехватывали поставки медицинских товаров, необходимых для борьбы с коронавирусом.
«Поставки перехватывают, — открыто заявил Ааб. — США… готовы платить вдвое больше». В личной беседе он умолял не разглашать информацию хотя бы до тех пор, пока не доставят товары. Он обещал, что правительство обо всем расскажет, когда кризис минует. Тогда, добавил с усмешкой министр, «можете растоптать меня за этот звонок».
Журналист и редактор OCCRP Хольгер Рунемаа надеялся выяснить, сколько заказали товаров, когда их доставят и кто продавец. По его словам, это самая крупная партия медицинских принадлежностей, которую когда-либо заказывала Эстония — страна, которая практически осталась без средств защиты.
Эстонское правительство, которое гордится своей прозрачностью, теперь действует тихо. Информацию о предстоящих тендерах не публикуют заранее — организации в срочном порядке покупают товары напрямую у поставщиков. В рамках Закона о свободе информации Рунемаа запросил данные о сделке на 11 миллионов евро, но ответа не получил.
Подобные истории происходят по всему миру.
На фоне пандемии жители многих европейских стран требуют срочных поставок средств индивидуальной защиты. Правительства оказываются под давлением, и не остается иного выбора, кроме как отказаться от стандартных процедур, призванных обеспечить прозрачность, эффективность и честность госзакупок.
Обычно правительственные учреждения заранее объявляют о тендере, принимают заявки и выбирают из них лучших поставщиков по строго регламентированным критериям. Всю информацию публикуют на общедоступных сайтах.
Сторонники эффективного управления считают, что использовать такие меры предосторожности, где особое внимание уделяется открытости и прозрачности, критически важно. В странах с высоким уровнем доходов на госзакупки приходится почти треть государственных расходов. Согласно исследованию RAND, коррупция в этой сфере обойдется налогоплательщикам стран Евросоюза в пять миллиардов евро в год.
Сейчас страны одна за другой прибегают к исключениям, которые позволяют обойти почти все эти меры. Журналисты и борцы за информационную прозрачность с трудом отслеживают хаотичные действия различных агентств по закупкам: как министерства, так и власти отдельных городов покупают медицинское оборудование напрямую у поставщиков. Сделки зачастую заключают на словах и при этом не требуют стандартных заявок, а информацию о контрактах практически не предоставляют.
Нетрудно понять, почему упрощают закупочные процедуры: скорость сейчас превыше всего. На недавнем совещании, посвященном борьбе с мошенничеством в сфере закупок, один специалист озвучил выводы.
«Когда дело принимает серьезный оборот… строгое выполнение правовых норм в лучшем случае отходит на задний план, — заявил Арис Георгопулос, профессор права в Ноттингемском университете и член группы, занимающейся исследованиями в сфере госзакупок. — Это относится не только к сфере закупок, но и к борьбе с коррупцией. Возможно, сейчас самое время активно использовать все доступные нам методы».
Другие участники отметили, что в нынешних условиях, когда легальные запасы медицинских принадлежностей улетучились в один миг, у покупателей не осталось выбора — сделки надо заключать быстро и напрямую.
Однако уже не раз закупка средств защиты от COVID-19 шла на руку людям с сомнительной репутацией или криминальным прошлым. Журналисты OCCRP выяснили, что в Италии — европейской стране, которая сильнее других пострадала от пандемии, госзаказы получали компании, чьих руководителей обвиняли в мошенничестве и хищении государственных средств. Словения отдала крупнейший госконтракт на закупку средств защиты от COVID-19 (на сумму свыше 25 миллионов евро) игорному магнату без опыта в сфере здравоохранения. В Румынии новый крупный поставщик медицинских масок, вероятно, подконтролен бывшему чиновнику, которого обвинили в сговоре с жестокой организованной преступной группировкой.
The Slovenian Gambling Mogul
Йоже Печечник — один из богатейших людей Словении, который уже давно возглавляет игровую индустрию страны. Среди активов Печечника компания, которая производит и продает игровые автоматы в американском штате Невада. При этом нет публичных данных, доказывающих, что у него был опыт в медицинской области.
Борцы за информационную прозрачность признают, что ситуация требует быстрого реагирования и не оставляет времени на бюрократию. Они переживают, что все решения и дальше будут принимать в условиях секретности, и тогда будет очень сложно выяснить, честным ли путем закупают товары для борьбы с COVID-19.
«Крайне важно, чтобы журналисты и общественность следили за происходящим. Как иначе мы узнаем, соблюдаются ли законы? — говорит Хелен Дарбишир, директор правозащитной организации Access Info Europe. — Никто не отменял тот факт, что государства обязаны информировать общественность обо всех сферах своей деятельности».
«Быстрые и эффективные методы»
Действия государств — членов ЕС не противоречат закону. Меры по сокращению бюрократической волокиты в случае чрезвычайной ситуации предусматриваются в Директиве о закупках — межгосударственном законе, который регулирует то, как государства — члены ЕС должны закупать товары и услуги.
Первого апреля Еврокомиссия выпустила «директивный» документ, который предлагает странам применять эти меры. Текст призывает использовать «быстрые и эффективные методы» для борьбы с пандемией и напоминает странам — членам ЕС, что они могут использовать для покупки товаров первой необходимости чрезвычайную меру, которая называется «процедура согласования без предварительной публикации».
Согласно документу, в рамках этой меры «не требуется публиковать данные, нет ограничений по времени, минимальному количеству кандидатов или любых других процедурных ограничений. В этом случае ЕС не регулирует никакие этапы закупочного процесса».
По сути, это позволяет любому государственному органу страны — члена ЕС покупать товары напрямую у поставщиков, даже по телефону, в обход привычных алгоритмов. От них также не требуют публиковать информацию о сделке в момент закупки. Еврокомиссия также опубликовала пособие для специалистов по закупкам, в котором отметила, что эта чрезвычайная процедура «не соответствует базовым принципам открытости, прозрачности и конкурентной борьбы».
По этой причине применение чрезвычайной меры регулируется согласно строгим критериям (см. таблицу). Еврокомиссия предупреждает, что каждое применение этой процедуры должно быть обосновано в «уведомлении о заключении договора» в течение 30 дней после того, как документ подписан.
На момент публикации этой статьи на сайте Еврокомиссии разместили несколько десятков таких уведомлений. Однако в них крайне мало данных — только название компании-поставщика и стоимость контракта. В большинстве случаев в разделе, где должны обосновывать применение чрезвычайной процедуры, информация практически отсутствует. Так, в румынском контракте на закупку медицинского оборудования указано: «необходимо… для помощи и лечения инфицированных в критическом состоянии».
Неясно, какую долю информации систематически публикуют на государственных сайтах или в других источниках. Во всех странах дела обстоят по-разному. В некоторых закупочных ведомствах получить сведения практически невозможно.
На фоне пандемии некоторые участники индустрии закупок ощущают общее снижение норм. «Сейчас главное — получить товар, — говорит Рейчел Ханна, исследователь правозащитной организации Access Info Europe.** — ** Никто не думает о прозрачности… Еврокомиссия подстраивается под ситуацию и говорит: “делайте что можете”. Поступит много сомнительных [закупочных] документов».
Еще больше омрачает ситуацию тот факт, что многие страны на разное время приостановили действие законов о свободе информации — журналисты и правозащитные организации лишились важного расследовательского инструмента. Не существует требований или директив по соблюдению таких законов.
Покупай, потом проверяй?
Особенно велик риск мошенничества или нецелевого расходования средств, когда ведомства соревнуются друг с другом в попытке найти скудные запасы товаров. Джан Луиджи Альбано, руководитель отдела итальянского агентства госзакупок Consip, говорит, что особенно трудно делать закупки в ситуации, когда продавцы повсеместно завышают цены. Он представил данные о том, что в Италии цена на медицинские маски взлетела с 5 до 130 евро за килограмм материала. В Великобритании за последние несколько недель зарегистрировали несколько десятков новых компаний с названиями, имеющими отношение к COVID-19.
Любой может воспользоваться ситуацией в своих целях — как беспринципные поставщики, так и чиновники, которые могут поддаться соблазну и отдать выгодные контракты друзьям или деловым партнерам.
«У нас не разработаны четкие правила прозрачности в рамках вопроса… лоббирования некоторых предприятий», — рассказывает Хелен Дарбишир из Access Info Europe.
«В какой степени на выбор поставщика повлияли не объективные критерии… а тот факт, что глава компании переговорил с министром? — спрашивает она. — Провели хоть какую-то проверку при выборе поставщика?»
Принимая во внимание логистические проблемы, которые возникли во время пандемии, организация Access Info Europe пытается получить как можно больше информации о происходящем.
«Очевидно, что в случае, когда товары приходится закупать в срочном порядке… нельзя ждать открытой процедуры отбора — ее просто не проводят, — говорит Рейчел Ханна, исследователь Access Info Europe. — Но это не значит, что дальнейший процесс не может быть прозрачным».
«Мы хотим, чтобы публиковали обоснования, контракты, чтобы указывали точные суммы и объясняли, почему выбрали конкретного поставщика».
Из положений ЕС ясно, что специальную закупочную процедуру разработали, только чтобы «восполнить пробел» до тех пор, когда можно будет вернуться к стандартным процессам. Неизвестно, сколько продлится пандемия, поэтому крайне важно, чтобы журналисты и правозащитные организации имели доступ к информации о закупках и следили за тем, чтобы никто не оправдывал нецелевые или противозаконные расходы нуждами в связи с пандемией.
Первые злоупотребления
Журналисты-расследователи уже выявили серьезные проблемы.
Четвертого апреля партнерский центр IRPI сообщил, что в Италии два государственных контракта отдали бизнесменам, которых раньше обвиняли в мошенничестве и нецелевом расходовании государственных средств.
Одного из них подозревали в создании фиктивного предприятия, чтобы получать госсубсидии, второго — в мошенничестве в сфере электронной торговли: он получал деньги за оптовые заказы, но не доставлял товары. Оба настаивали на своей невиновности.
Представитель Consip, итальянского ведомства по вопросам закупок, заявил журналистам IRPI, что контракты на закупку подписывают только после строгой проверки. Через четыре дня после того, как обнародовали эти данные, Consip аннулировало одну из сделок.
Два контракта вызвали вопросы вслед за тем, как Consip опубликовало на своем сайте уведомления об их заключении.
«Открытость — не проблема для центрального органа, — говорит журналист IRPI Маттео Чивилини. — Однако власти некоторых регионов, включая Ломбардию, в данный момент ведут не очень прозрачную деятельность. <…> Они не опубликовали названия компаний. Они просто сказали: “Мы провели отбор на такую-то сумму и заказали такие-то товары”, но этой информации недостаточно».
Шестнадцатого марта президент Румынии опубликовал указ о введении чрезвычайного положения, и это позволило некоторым правительственным органам покупать медицинские товары в обход обычных процедур. Изначально румынское агентство по закупкам ANAP потребовало, чтобы информацию о закупках представляли в течение 30 рабочих дней.
Елена Калистру, глава правозащитной организации Funky Citizens, говорит, что это привело к беспорядку. «В проекте чрезвычайного постановления речь шла о продлении срока подачи данных о закупках. Но ситуация только усугубилась — многие решили, что можно вообще ничего не сообщать».
Разные правозащитные организации, включая Funky Citizens, выступили против такого решения, и проект постановления отозвали.
За нарушение не будут наказывать серьезно. «Административный штраф, который надо уплатить, если не публикуется информация, очень маленький, — говорит Калистру. — Я сомневаюсь, что у ANAP есть возможность контролировать все органы власти».
В результате «практически невозможно точно установить, кто [из госзакупщиков] опубликовал точные данные о товарах».
«Журналисты… требуют информации, — говорит она. — Им не раз отказывали в доступе к данным. Из больниц поступает информация о контрактах, которые существуют лишь на бумаге».
OCCRP совместно с журналистским объединением RISE Romania подготовил материал о компании BSG Business Select, которая получила и выполнила госзаказ объемом 860 тысяч евро на закупку медицинских масок и защитных костюмов. Контракт заключили на внеконкурсной основе.
B.S.G. изначально создавалась, чтобы предлагать нетрадиционные методы лечения — ароматерапию, кристаллотерапию. Компания закупила защитную экипировку у турецкого поставщика за 614 400 евро и получила от сделки 40-процентную прибыль.
По словам медработников, маски оказались плохого качества. Более того, согласно корпоративным данным, 11 марта — в тот же день, когда ВОЗ объявила пандемию коронавируса — контрольный пакет акций компании купила бывшая сотрудница госорганов, у которой, как говорят, «близкие отношения и нерушимая дружба» с премьер-министром Румынии. Ранее ее арестовывали за то, что она заплатила членам жестокой банды, чтобы те выдавили с маршрута лицензированного оператора микроавтобусов-такси, а она заняла бы его место.
Что касается Эстонии, то, несмотря на опасения министра Ааба, было несколько поставок медицинского оборудования. В ближайшее время страна не столкнется с дефицитом средств защиты. Однако, несмотря на то что Рунемаа отправил два дополнительных запроса на информацию о закупках, ответа он так и не получил.
Над материалом также работали журналисты Хольгер Рунемаа, Анушка Делич, Матей Цвиттер, Ана Поэнариу и Зильке Грюнвальд.