Как ЕС принял уязвимую систему отслеживания табака

Когда в 2014 году Евросоюз новыми жесткими законами обязал табачные компании наносить на упаковки товара крупные изображения с предупреждением о вреде здоровью, многие сочли это большим успехом в борьбе с табакокурением.

После многолетней агитации и преодоления препон со стороны табачного бизнеса активисты приветствовали ограничения в торговле сигаретами как важный шаг к искоренению вредной привычки — самой распространенной причины преждевременной смерти в ЕС. Новые правила стали известны как Директива об обороте табачных изделий (TPD — Tobacco Products Directive).

Однако незаметно табачные компании смогли и себе обеспечить победу в этой борьбе.

Как выявило расследование OCCRP, лидеры табачной индустрии мира (вместе они известны как «Табачные гиганты» — Big Tobacco) уже не один год хотят получить контроль над параметрами новой системы, призванной пресечь подпольную торговлю табаком в ЕС (ее оборот оценивают в десять миллиардов долларов). Брюссель потратил миллионы евро на эту систему отслеживания, но в результате, по словам ряда экспертов, получил малоэффективный функционал, ключевые задачи которого переданы компаниям со связями в табачной отрасли.

По прошествии чуть более девяти месяцев после введения в ЕС системы слежения так и неясно, работает ли она как надо. Но даже если она и выполняет свои функции, то принятые в странах ЕС штрафы вряд ли назовешь сдерживающим фактором. Хотя тем, кого поймают за манипулированием системой, грозит конфискация товара, штрафы кое-где смехотворные: например, в Швеции — один евро, а в Германии и Великобритании ни штрафов, ни юридических санкций не предусмотрено вовсе.

Несмотря на свои минусы, европейская система, похоже, становится ориентиром для остального мира. В Африке табачные компании лоббируют схожие системы, убеждая правительства ввести подобное. А азиатские страны обращаются за рекомендациями к ЕС.

Как следствие, предупреждают эксперты, могут оказаться бесплодными международные усилия с целью побороть табачную контрабанду — промысел, печально известный тем, что доходы от него питают оргпреступность и коррупцию.

«Решение, предлагаемое табачной отраслью, станет троянским конем, — заявил Майкл Идс, консультант при разработке системы слежения для ЕС. — Оно будет скрывать нелегальную торговлю на миллиарды и миллиарды долларов».

«Откровенно неэффективная»

Нелегальная торговля сигаретами — глобальный бизнес, из-за которого страны теряют в год порядка 40 миллиардов долларов в виде недополученных налогов. Занятие настольно прибыльное, что табак, как считается, — самый частый предмет контрабанды в мире среди незапрещенных субстанций.

Свою долю прибыли здесь давно имеют и табачные компании. По оценкам Всемирного банка, порядка 600 миллиардов сигарет в год — десятая часть мирового потребления — попадает на черный рынок. При этом, как выяснили аналитики Исследовательской группы по контролю за оборотом табака при университете британского города Бат, порядка 60–70 процентов теневого сбыта — изделия самих табачных компаний.

Десятилетиями контрабанда в лучшем случае не очень беспокоила табачные компании, в худшем случае они участвовали в ней. Главная причина в том, что за каждую пачку производители получают те же деньги — нет разницы, как она продается. А для курильщиков «левый» товар — часто дешевая замена легальных сигарет, пачка которых с учетом всех налогов может стоить вчетверо больше.

В исковых материалах, поданных в 2000 году в американский суд, ЕС обвинил три табачные компании в том, что они управляли «постоянно действующей глобальной схемой контрабанды сигарет, отмывали доходы от нелегального оборота наркотических средств, чинили властям препятствия в деле надзора за табачной отраслью, в сговоре между собой манипулировали ценами, подкупали иностранных чиновников и вели незаконную торговлю с террористическими группировками и государствами, спонсирующими терроризм».

Годами правительства пытались разными способами справиться с сигаретной контрабандой.

С 1998 по 2008 год «Табачных гигантов» — Philip Morris International, British American Tobacco, Japan Tobacco International и Imperial Brands — захлестнула крайне неприятная для них волна публичных проверок, судебных дел и штрафов на миллиарды долларов за нелегальный сбыт собственного товара. В 2004 году в рамках соглашения между ЕС и Philip Morris о внесудебном урегулировании связанных с контрабандой претензий последняя согласилась уплатить штраф в 1,25 миллиарда долларов и установить новую систему для повышения прозрачности своих цепочек поставок.

Основой системы стало программное обеспечение под названием Codentify. В ней использовалась цифровая маркировка с 12-значным шифрованным кодом для пачек и блоков сигарет, что теоретически позволяло отслеживать движение каждой упаковки от фабрики до потребителя. Коды можно было уточнить, сверив их с информацией в центральной базе данных.

Однако, по словам экспертов табачной отрасли, у системы масса проблем. Кодировка видна невооруженным глазом и лишена физических элементов защиты, а потому ее можно легко подделать. А так как через Codentify можно проверить лишь наличие кода в базе данных, а не его подлинность, система не может распознать, был ли он скопирован или похищен и нанесен на упаковку, изготовленную подпольно.

Как говорят критики, из-за этой проблемы Codentify, по сути, неэффективна против сигаретной контрабанды. Исследование экспертов Университета Кейптауна показало, что с этой программой таможне пришлось бы в неделю проводить на 500 проверок больше, чтобы выявить «левый» товар, чем при использовании других методов.

Codentify «откровенно неэффективна», констатировали они. «У правоохранителей в странах с этой системой было бы мало шансов раскрыть крупное мошенничество, совершаемое под прикрытием предполагаемых процедур контроля».

Другие заявляют, что система уязвима для манипуляций со стороны табачной отрасли. По утверждению критиков, Codentify — это «черный ящик», в котором может быть «скрытый функционал, известный лишь табачной индустрии». По мнению активистов ассоциации Framework Convention Alliance (объединяет почти 500 организаций), выступающих за жесткий контроль за оборотом табака, Codentify позволит табачным компаниям манипулировать и скрывать ключевую информацию от надзорных органов.

Однако, несмотря на эти уязвимости (или, возможно, как раз из-за них), табачные компании активно предлагают Codentify как стандарт для отрасли. В 2010 году Philip Morris бесплатно передала лицензию на эту программу трем своим главным конкурентам. В том же году в офисах «Табачных гигантов» циркулировала бумага с описанием плана по продаже программы правительствам и регуляторам через, как утверждалось, независимые компании.

«Страны, заинтересованные в Codentify, должны сами убедиться, что это высокоэффективное техническое решение, которое работает под их полным контролем… и поставляет которое заслуживающая доверия сторонняя технологическая компания», — говорилось в упомянутой бумаге (есть в распоряжении журналистов) за авторством одного из топ-менеджеров Imperial Tobacco.

Несмотря на все сомнения насчет функциональности, эффективности и независимости работы Codentify, компаниям, которые продают программу и связаны с табачной индустрией, доверили ключевые элементы действующей в ЕС системы отслеживания оборота табака.

«Абсолютно бесполезна»

В Великобритании, которая еще как минимум в этом году будет использовать систему ЕС по мониторингу торговли сигаретами, ряд параметров этой системы уже вызвали нарекания и споры.

В соответствии с Директивой TPD сигаретные пачки должны иметь не менее пяти признаков защиты. Однако управляющее системой британское ведомство — Министерство по налогам и таможенным сборам — подвергли критике, когда там объявили о планах использовать на пачках цифровые коды (их, по словам критиков, легко подделать), а не более сложные элементы защиты. Кейт Пайк, региональный координатор Бюро отраслевых стандартов Великобритании, которое обычно курирует борьбу с подделкой сигарет, заявила, что им не предоставили технику для проверки даже этих цифровых кодов.

«С нашей точки зрения, система поиска и отслеживания абсолютно бесполезна. От нее нет никакого толка», — призналась Пайк.

Даже если нарушители и попадутся контролерам, им мало что грозит. С одной стороны, крупным табачным концернам выписывали миллиардные штрафы за контрабанду, с другой — в ЕС для тех производителей, кто мошенничает с системой отслеживания, нет иных санкций, кроме как конфискация нелегального товара или возможный запрет на торговлю табаком при повторных нарушениях.

В то же время британские ретейлеры жалуются, что нет четких правил хранения данных, а также запасных планов на случай сбоя в системе. Также, по их словам, у них было слишком мало времени, чтобы адаптироваться к новым требованиям.

Свои нарекания высказывают и страны ЕС. В октябре в Брюсселе представили отчет, где упомянуты множество технических и человеческих ошибок, которые не дают системе отслеживания нормально работать. Протоколы совещаний указывают на то, что система до сих пор проходит серьезную техническую доработку, и в ней нет функции предупреждения о мошенничестве и краже кодов. Также производители табака сообщали чиновникам таможни и Европейскому бюро по борьбе с мошенничеством, что возникают проблемы с передачей данных о продажах через систему отслеживания.

«Я считаю, что еще слишком рано однозначно говорить об эффективности этой системы, — полагает Аллен Галлахер, научный сотрудник уже упомянутой Исследовательской группы по контролю за оборотом табака при Университете Бата, партнер организации STOP, следящей за соблюдением закона в табачной отрасли.

С этим согласна Анка Тома Фридлендер, директор объединения активистов Smoke Free Partnership, ратующего за жесткий контроль над табачной индустрией. По ее словам, из-за непрозрачной ситуации вокруг системы сложно сказать, идет речь о мелких недоработках, или же в ней есть серьезные изъяны.

В свою очередь представительница руководства одного из «Табачных гигантов» вразрез с мнением ЕС заявила, что у европейской системы отслеживания нет задачи фиксировать, торгуют ли производители нелегально собственными сигаретами.

По словам Керстин Рейхманн, главы отдела регулирования вопросов бренда и продукта в британской Imperial Tobacco, она не знает, как рассматривать выявленные пачки с поддельной или некорректной кодировкой, но она уверена, что они не будут считаться контрафактом.

«Сейчас у нас нет ни малейшего понятия, как будет решаться вопрос, — признаётся она. — Но мы четко и жестко заявляем о своей позиции: такой товар не нелегальный».

«Лиса во главе курятника»

По мнению экспертов, в долгосрочной перспективе бо́льшую тревогу вызывает влияние «Табачных гигантов» на компании, которые обеспечивают ключевые элементы системы отслеживания в ЕС.

Международный договор под названием «Протокол об искоренении незаконной торговли табачными изделиями» предписывает, чтобы все данные о движении табачной продукции были доступны властям, при этом основные функции информационной системы «не должны выполняться табачной отраслью или передаваться ей». По закону ЕС власти также обязаны контролировать важнейшие этапы в работе системы, включая печать идентификационных кодов на упаковках и поддержание центральной базы данных. Такие задачи разрешено отдавать на аутсорсинг, но не подрядчикам, так или иначе подконтрольным табачным производителям.

Однако официальные документы ЕС, утечки данных из табачных компаний и судебные материалы заставляют усомниться в независимости нескольких компаний, отвечающих за ключевые элементы европейской системы отслеживания.

С самого начала процесса внедрения в ЕС этой системы эксперты предупреждали, что программа Codentify слишком тесно связана с табачной отраслью, чтобы отвечать «требованиям независимости». В 2016 году начальница управления по контролю за оборотом табака во Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) Вера Луиса да Коста высказалась откровенно, заявив Еврокомиссии, что та рискует «поставить лисицу присматривать за курятником».

В 2018 году Международная ассоциация производителей акцизных марок даже подала иск против Еврокомиссии, утверждая в нем, что параметры системы отслеживания нарушают формальные условия ЕС, по которым ее ключевые функции не должны находиться в руках табачного бизнеса.

Тем временем табачные концерны незаметно старались изнутри придать «нужную форму» европейской системе отслеживания.

В Германии — главном производителе сигарет в ЕС — в 2015 году Philip Morris и British American Tobacco вместе с местным Национальным бюро печати реализовали пилотную программу, ставшую основой системы, которую внедрили в Германии в прошлом году. В Бюро печати отказались сообщить, сколько стоила программа и кто ее оплатил, но заявили, что она была «отличным подготовительным этапом перед запуском реальной системы», а также что «в ней не было никаких других задач» по сравнению с нынешним функционалом.

Такие пилотные программы описаны в стратегическом документе табачной отрасли от 2010 года как инструмент распространения системы Codentify. «Пилотные программы позволят нам действовать на опережение в вопросе продвижения этого технического решения, — говорилось в документе. — Отрасль тогда сможет быть впереди конкурентов».

В других странах «табачники» предлагали систему Codentify в партнерстве с французским технологическим гигантом Atos. Из документов ЕС следует, что Atos, который несколько лет заявлял о себе как о «техническом провайдере Codentify», выиграл контракты на создание систем идентификации в Великобритании и Чехии. Бывшее подразделение Atos, компания Worldline, получила такие же заказы в Дании, Великобритании, Нидерландах и Литве. К работам Worldline привлекали до мая 2019 года, когда она вышла из-под крыла материнской компании.

В Atos подтвердили, что компанию вместе с Worldline выбрали, чтобы организовать в нескольких странах ЕС систему отслеживания движения табачной продукции, но заявили, что их система «абсолютно независима от Codentify».

«Сейчас у Atos нет проектов, связанных с программами поиска и отслеживания», — сообщили во французской компании без дальнейших подробностей. Worldline не ответила на направленную отдельно просьбу о комментарии.

В Италии компания Fata Logistic Systems, помогавшая создавать Codentify, имеет право доставлять сигареты со складов Philip Morris в розничную торговлю.

Закон требует от властей ЕС обеспечить условия, при которых компания, управляющая вспомогательным центральным хранилищем данных, была независима от табачной отрасли. Однако на деле эта компания — лондонская Dentsu Aegis — принадлежит японскому рекламному агентству, которое представляло интересы Japan Tobacco. В 2017 году Dentsu Aegis купила фирму Blue Infinity, помогавшую в разработке Codentify.

Начальник департамента систем отслеживания в Dentsu Aegis Филиппе Кастелла уверял, что его компания создала кодировку для своей системы с нуля, без заимствования каких-либо программных элементов у Codentify.

Примечательно, что, по данным экспертов табачной отрасли из Университета города Бат, семь из восьми компаний, которые обслуживают первичные данные о цепочках поставок и имеют одобрение от ЕС, в прошлом имели связи с табачной индустрией.

Еще более сомнительной представляется роль швейцарской компании Inexto, принадлежащей французскому конгломерату Impala SA. Имя ее гендиректора, бывшего сотрудника Philip Morris Филиппа Шатлена, а также имя технического директора указаны в оригинальном патенте от 2004 года на программу Codentify.

В 2016-м, в год своего создания, Inexto всего за один швейцарский франк приобрела права на Codentify у структуры с названием Digital Coding and Tracking Association, которую зарегистрировали представители табачной отрасли.

Попавший к журналистам протокол телефонной беседы между топ-менеджерами Inexto, Philip Morris, Imperial Brands и Japan Tobacco также вызывает вопрос о финансовой самостоятельности Inexto. По правилам ЕС 2018 года для подрядчиков — изготовителей систем поиска и отслеживания доходы от бизнеса с табачной отраслью не должны превышать 20 процентов общего оборота. Однако в списке тем другой конференц-сессии между компаниями говорится, что для Inexto может понадобиться «новое, более нейтральное сервисное соглашение», чтобы соответствовать этому условию.

Несмотря на такие связи, Inexto уже работает над оснащением сотен производственных линий, выпускающих табачные изделия для ЕС. Власти ЕС отказались поделиться документами о порученной Inexto роли, но в представленных в пакистанский суд материалах компания подробно описала свои контракты в ЕС, назвав себя «краеугольным камнем» системы отслеживания.

По мнению Аллена Галлахера из Университета Бата, раз связанные с табачной индустрией компании занимаются системой поиска и отслеживания табачной продукции в ЕС, то это значит, что критерии ЕС касательно независимости компаний не работают.

«Никто не говорит, что принятая в ЕС система очень похожа на Codentify, и в этом проблема, — указывает Галлахер. — Проблема в том, что действующая в ЕС система не выглядит независимой, так как структуры, причастные к созданию программы Codentify, которая связана с табачной отраслью, также участвуют в поддержании и эксплуатации европейской системы».

Экспортируя влияние

Табачная контрабанда очень дорого обходится Европе: 10 миллиардов евро в год недополученных налогов; ежегодно 700 тысяч человек умирают в Старом Свете от связанных с курением болезней.

Но Европа богата, а курильщиков здесь все меньше, поэтому табачные компании обращают взор на другие рынки, где есть потенциал роста.

В Африке, где ВОЗ ожидает удвоения числа курильщиков к 2030 году, компанию British American Tobacco уже обвиняют в том, что ради бо́льших продаж она злоупотребляет слабым госконтролем в зонах вооруженных конфликтов — например, в Сомали. Компания сейчас также пытается убедить африканские правительства перенять принятый в ЕС образец системы поиска и отслеживания.

В письме в 2019 году (есть в распоряжении OCCRP) British American Tobacco активно предлагала европейскую модель налоговой службе Ботсваны как подходящий вариант для региона и рекомендовала властям совместно с табачной индустрией составить схожие с европейскими отраслевые законы.

«Взаимодействие с производителями — ключ к созданию успешной системы и недопущению в системе пробелов, — писал представитель British American Tobacco. — Табачная индустрия накопила в мире огромный опыт применительно к разным системам и будет рада содействовать вам в этом деле».

Автор письма расхваливал примененный в ЕС подход, заявляя, что «подключение к процессу производителей и властей стран носило открытый и прозрачный характер».

В налоговой службе Ботсваны не ответили на просьбу о комментарии для этой статьи.

Некоторые страны также обращаются к ЕС за рекомендациями насчет того, как организовать собственные системы поиска и отслеживания.

В сентябре в ходе презентации на Тайване Филип Борковский, замглавы отдела международного контроля за оборотом табака в Генеральном директорате по здравоохранению и продовольственной безопасности ЕС, высоко оценил европейскую систему отслеживания и заявил, что она «хорошо подойдет» для всех стран, подписавших Протокол об искоренении незаконной торговли табачными изделиями.

Борковский объехал множество стран — от Латвии до Турции, где агитировал за внедрение такой системы на многочисленных презентациях для чиновников из таможни и других структур. Он отказался дать комментарий для этой статьи.

Тем временем компания Inexto без лишнего шума продвигает в мире свои интересы: недавно она заключила контракты в Западной Африке, Пакистане, России и Мексике. Это означает, что с учетом ЕС примерно в четверти стран, подписавших упомянутый протокол, над созданием национальных систем поиска и отслеживания работают компании со связями с табачной индустрией.

Если тенденция сохранится, то от надежд на успешную борьбу с сигаретной контрабандой в мире скоро может не остаться и следа.