В июне президент Кении Уруху Кениата поставил благородную цель: до конца года вакцинировать от COVID-19 все 27 миллионов человек взрослого населения страны. Но многие отнеслись к этому скептически ввиду застарелой проблемы — повсеместной нехватки работающей медицинской инфраструктуры.
И этот дефицит не связан с недостаточным финансированием.
В 2016 году Министерство здравоохранения Кении заплатило больше десяти миллионов долларов частным компаниям за поставку и наладку мобильных медпунктов, оборудованных в грузовых транспортных контейнерах. Задачей было улучшить доступ к медобслуживанию для социально обделенных граждан в крупных городах Найроби, Момбасе и Кисуму. Четыре следующих года сто таких контейнеров простояли рядом с портом Момбасы, а государственные органы выясняли, как малопонятная кенийская компания могла получить контракт на их поставку по крайне завышенным ценам.
В какой-то момент в прошлом году контейнеры-медпункты увезли с места хранения. Но журналисты позже смогли отыскать лишь несколько из них, причем ни один не работал.
Кенийцы привыкли к скандалам из-за госзакупок в новостях, к репортажам о миллиардах из казны, выплаченных компаниям-призракам за товары и услуги, которые так никто и не поставил. Но граждане редко узнают, кто стоит за такими схемами, и слабо представляют, почему они столь распространены.
Когда партнерский центр OCCRP, объединение Africa Uncensored, получило утечку из 25 727 документов о госзакупках, охватывающих почти четыре года и работу восьми ведомств, журналисты принялись изучать эти данные. Они выявили компании, связанные с чиновниками, и пытались разобраться с системными пробелами, следствие которых для Кении — повальное мошенничество и хищения.
Сейчас контракты по госзакупкам «в Кении часто называют “плановой” или “заложенной в бюджет коррупцией”», как говорит Джон Гитонго, антикоррупционный активист и заявитель о коррупции. При этом он добавил, что не наступает никаких последствий для политической элиты, замешанной в разбазаривании бюджета.
«К сожалению, это стало отличительной характеристикой режима партии “Юбилейный союз”, и прискорбно, что к здравоохранению еще более хищническое отношение, чем к другим секторам», — сказал Гитонго.
К моменту публикации в партии «Юбилейный союз» не ответили на просьбу дать комментарий для статьи.
Журналисты обнаружили один из мобильных контейнеров-медпунктов, закупленных Министерством здравоохранения. Источник: Africa Uncensored
«Золотая жила» госчиновников
Хотя кенийская Комиссия по этике и борьбе с коррупцией уже пять лет ведет дело о неоправданно дорогих, неработающих мобильных медпунктах, полиция так никого и не арестовала, и никого из властных персон формально не уличили в причастности к этой закупочной афере на десять миллионов долларов.
«Нет никаких сомнений, что они не получили бы контракт без соучастия или содействия кого-то из госчиновников. В Кении все работает именно так», — уверен Гитонго. В 2002 году он добровольно заявил о другой схеме хищений через госзакупку. Ту ситуацию расследуют до сих пор.
В утечке данных журналисты наткнулись на ранее неизвестные бизнес-связи между сомнительной компанией Estama Investment Limited, поставлявшей медпункты, и госчиновниками, включая людей из благотворительного фонда Beyond Zero, который возглавляет первая леди Кении Маргарет Кениата. Журналисты также обнаружили двух бывших парламентариев среди тех, кто связан с компанией, и информацию о действующем депутате, который сейчас под следствием из-за возможного отмывания денег по другой схеме хищений.
Директора и Estama, и Beyond Zero отказались дать комментарии для этой расследовательской статьи. В министерстве не отреагировали на направленные вопросы.
Это не единственная сомнительная госзакупка, о которой есть данные в утечке.
Как выявило проведенное ранее расследование, члены правления одной госкорпорации получили тендеры на миллионы кенийских шиллингов в связи со строительством двух дамб для одного из наиболее засушливых регионов Кении. Журналисты смогли показать, что их компании продолжили получать материальные выгоды даже после того, как их изобличило Управление криминальных расследований Кении.
В ходе другого расследования журналисты вышли на две неизвестные компании, принадлежащие племяннице влиятельного парламентария Рейчел Нямай. Она контролировала расходование средств в Министерстве здравоохранения в тот период, когда заключали упомянутые контракты. Этим компаниям, не имевшим раньше опыта медицинских поставок, похоже, заплатили 240 тысяч долларов именно под такие поставки. Судя по данным системы госзакупок, с одной из компаний, Tira Southshore, также заключили странное соглашение на 43 миллиона долларов на поставку санитайзера для рук. Журналисты не смогли подтвердить, заплатили ли в итоге эти деньги. Нямай отказалась отвечать на вопросы.
Отдельное расследование выявило множество контрактов у компаний, принадлежащих Фрэнку Митике Линтури, сенатору с неоднозначной репутацией из кенийского округа (территориально-административная единица страны. — Ред.) Меру. (Подробнее об этом ниже.)
Антикоррупционные законы Кении не запрещают госчиновникам вести бизнес и имеют весьма широкие определения насчет того, что считать конфликтом интересов в ситуации публичных тендеров. К примеру, чиновник вправе иметь акции компании, получающей госконтракт, но не может владеть контрольным пакетом.
«Они весьма любопытно играют законом», — считает Хэрриет Вачира, координатор программ в кенийском бюро Transparency International, говоря о пробелах, скрытых в Законе о лидерстве и неподкупности (Leadership and Integrity Act) 2013 года.
Сейчас в стране предпринимают определенные усилия, чтобы укрепить правовые рамки применительно к конфликту интересов и прочим коррупционным практикам. Так, в минувшем году кенийские власти начали собирать информацию о бенефициарных владельцах, которая будет доступна правоохранительным органам. Сенатор Фархия Али Хаджи недавно предложила закон о контроле за тратами на роскошь для случаев, когда происхождение богатства невозможно объяснить. Кроме того, Генпрокуратура сейчас активно анализирует законопроект, призванный серьезно ужесточить требования в вопросе конфликта интересов (это предполагает версия документа 2019 года, с которым ознакомилось кенийское отделение Transparency International).
«Если все эти три закона заработают, то ситуация с коррупцией совершенно изменится, — высказала мнение Вачира. — Это в значительной степени должно устранить коррупционные лазейки».
Деньги посредникам
Странный феномен в системе госзакупок Кении — передача контрактов компаниям, которые не производят обещанные к поставке товары или не имеют подтвержденного опыта оказания необходимых услуг. Необъяснимым образом госструктуры платят им, чтобы они закупали продукцию и услуги у других компаний.
Так было с фирмой Estama, купившей контейнеры-медпункты у китайской компании, а также с двумя упомянутыми компаниями племянницы депутата Нямай: ни одна из них не выпускала медизделия, за которые им заплатили.
Схожая, едва ли приемлемая ситуация была вокруг спорного проекта властей на 630 миллионов долларов под названием «Регулируемые услуги оснащения» (Managed Equipment Service), который должен был обеспечить 47 округов Кении остро необходимым медицинским оборудованием. Анализируя утечку данных, журналисты Africa Uncensored выяснили, что правительство платило малопонятным кенийским фирмам, чтобы те закупали медтехнику у иностранных поставщиков.
Уже упомянутый одиозный сенатор Линтури связан как минимум с 14 компаниями из разных сфер бизнеса — от страхования и фармацевтики до продажи мебели. Одна из них, Atticon Limited, начинавшая как строительная фирма, в 2016 году получила от канцелярии вице-президента заказ на 1,1 миллиона долларов на поставку почетных медалей.
Как рассказали журналистам бывшие сотрудники, компания сенатора получила контракт с сильно завышенной сметой, а затем приобрела медали в Дубае. Также они сообщили о мошеннической тактике сенатора с целью выиграть тендер: сразу несколько его собственных компаний «боролись» между собой, создавая видимость конкуренции.
Линтури не ответил на вопросы журналистов. Сообщалось, что его ненадолго взяли под стражу, предположительно, по обвинению в мошенничестве, через три недели после того, как Africa Uncensored выпустило свое расследование.
Проблема фирм-посредников, получающих тендеры «на поставку того, для чего у них и близко нет ни опыта, ни возможностей», — это «практика, которую мы наблюдаем вновь и вновь», как сказала Вачира, говоря о различных скандалах вокруг госзакупок, включая недавние громкие истории с мошенничеством при поставке средств защиты от COVID-19.
Как отмечает Вачира, нынешние требования обязывают ведомство-заказчик проводить финансово-юридическую оценку компаний, претендующих на тендер, но независимого контроля или механизмов обеспечения этого нет.
В ситуации с почетными медалями Линтури задействовал самые разные компании для участия в тендере от ведомства, где его любовница была главой службы персонала. Мариане Киттани сказала журналистам, что, возможно, он использовал их отношения, чтобы повлиять на исход тендера.
«Если вы действительно хотите отдать госзаказ своему другу, то нет такого закона, которым вас бы приструнили, указав, что этот человек не имеет необходимых возможностей, — констатировала Вачира. — Закон не штрафует за отсутствие финансово-юридических проверок».
Стремление к «комплексным закупкам»
Большинство сомнительных контрактов, выявленных журналистами в материалах утечки, были так называемыми соглашениями о комплексных закупках. Обычно по таким договорам работают лишь с проверенными контрагентами, которые поставляют регулярно необходимые вещи, например газеты или чай, или услуги — например, по уборке офисов.
Похоже, что «комплексные соглашения» в Кении создают условия для быстрых и непрозрачных коммерческих операций при минимальном контроле.
«Я считаю, что “соглашения о комплексных закупках” должны касаться исключительных случаев», — сказал экс-глава Счетной палаты Кении Эдвард Оуко.
Однако в утекших к журналистам данных есть сведения более чем о двух тысячах таких договоров, по которым за три с половиной года заключили контракты на 1,7 миллиарда долларов на бесконкурсной основе с одним поставщиком. Такими были контракты для компаний племянницы Нямай, а также контракт с раздутой сметой с Estama на поставку мобильных медпунктов.
«Законы о госзакупках предписывают, что “соглашения о комплексных закупках” нужно использовать при строго определенных обстоятельствах, — указал кенийский эксперт по изучению и формированию политики Кваме Овино. — Такие договоры скрыты от публичной сферы, поэтому мы не видим, насколько оправданны контрактные цены».
Анализ утечки показал, что Министерство здравоохранения заключало больше «соглашений о комплексных закупках» во время чрезвычайных для здоровья населения ситуаций, например, в период вспышки лихорадки Эбола в 2015 году.
Официальный аудит контрактов, заключенных в 2020 году во время пандемии COVID-19, также выявил, что управление по закупкам кенийского Минздрава применяло недобросовестную закупочную практику, в том числе задним числом оформляло контракты с единственным поставщиком, а также выбирало компании без опыта поставок и необходимых ресурсов.
«Ручная» система
В июле глава Счетной палаты Нэнси Гатунгу и главный бюджетный ревизор Маргарет Няканго, выступая в Сенате, в очередной раз подтвердили то, о чем не один год предупреждают организации по контролю за соблюдением законности: государственная компьютерная программа проведения госзакупок — Интегрированная система финансового управления (Integrated Financial Management System, IFMIS) — уязвима для «мошенничества, ошибок и сокрытия данных о доходах».
Более того, Гатунгу заявила, что системой IFMIS манипулируют «намеренно, чтобы скрыть информацию» от фининспекторов в конце финансового года.
IFMIS появилась в Кении почти двадцать лет назад с целью повысить эффективность и снизить коррупцию в госзакупках. За ее внедрение ратовали Всемирный банк и Уруху Кениата, тогда еще глава Министерства финансов. Однако на сегодня система превратилась в мощный инструмент для хищений государственных денег.
С предупреждениями насчет системы выступал и бывший глава Счетной палаты, указывая на ее многочисленные недочеты, которыми могут воспользоваться нечистые на руку специалисты по закупкам и министерские чиновники. Еще в 2016 году аудиторы выявили «двойников» одного поставщика, потенциально имевших разные банковские счета, а также задвоенные и нелегальные идентификаторы входа в систему и удаленный доступ к системе для некоторых пользователей.
Журналистский анализ данных утечки также раскрыл характерные несанкционированные приемы использования системы, например, сотни задублированных трансакций и вход в нее во внерабочие часы.
Инфографика: Эдин Пашович/OCCRP
В прошлом году правительство негласно решило кардинально обновить IFMIS, как рассказала Хэрриет Вачира, которая отслеживает ситуацию со стороны гражданского общества. По словам активистов, заметные изменения произошли в Министерстве финансов в вопросе антикоррупционной работы с 2019 года, когда бывшего главу ведомства уволили в связи со скандалом вокруг госзакупок.
Неясно, когда завершится перестройка IFMIS и станут видны результаты функционирования обновленного портала закупок. К слову, по горькой иронии тендер, полученный группой компаний для проведения технических работ в IFMIS, сейчас оспаривается на фоне утверждений о том, что компании не в состоянии выполнить эту задачу.
Как всегда в Кении, многое будет зависеть от политической воли («мягкой системы», как называют это во Всемирном банке) использовать IFMIS без коррупционных намерений.
«В системе присутствует человеческий фактор, — указывает экс-глава Счетной палаты Оуку. — И если человек не действует по правилам, то и система не может быть идеальной».