Власти хотят закрыть доступ к декларациям чиновников, вставляют палки в колеса наблюдателям на выборах, а получение доступа к проекту нового закона зачастую становится целым квестом. При этом гражданское общество, которое обычно было в Кыргызстане достаточно активным, кажется, не особо волнует происходящее. Почему?
Вы никогда не узнаете, где и как они на вас заработали
За последние два года в Кыргызстане приняли целый ряд законов, сокращающих доступ к важной государственной информации. На очереди – еще несколько. При этом существующие в стране базы открытых данных уже сейчас нельзя назвать идеальными – информация в них зачастую неполная, а ее корректность никто не проверяет.
Один из примеров – декларации чиновников и депутатов. Кыргызстан – единственная страна в Центральной Азии, которая вот уже больше 15 лет публикует информацию о доходах и имуществе людей, занимающих государственные и политические должности. По задумке, эти документы должны помогать государству бороться с коррупцией, но на деле механизм превратился в формальность. Перечень публичных данных в декларациях все время сокращался, а за недостоверные сведения чиновников никто не наказывал, выяснил «Клооп». Но для журналистов и эти, весьма урезанные, данные продолжали быть источником важной информации о явных и скрытых активах чиновников.
Весной 2022 года аппарат президента Садыра Жапарова предложил сделать декларации тайными – из закона просто убрали норму, обязывающую налоговиков публиковать сводные данные о зарплате и активах чиновников и депутатов. С чем связано внесение поправки, авторы закона публично не объяснили. Если депутаты примут закон до конца года, данные о доходах государственных служащих за 2021 и последующие годы кыргызстанцы больше не увидят.
Президент Кыргызстана Садыр Жапаров (Фото: president.kg)
Одновременно в аппарате президента предложили механизм «отбеливания» любых не задокументированных ранее активов, в том числе добытых незаконным или преступным путем. Все, что нужно сделать владельцу таких активов – сообщить о них налоговой, подав специальную декларацию. Объяснять, откуда взялись «лишние» миллионы сомов или огромный особняк, не нужно. При этом автор декларации приобретает иммунитет от возможного преследования за незаконное приобретение активов в будущем. Эти декларации тоже будут тайными – через десять дней их просто уничтожат.
Авторы закона заявляют, что декларирование ранее скрытых доходов и собственности увеличит инвестиции и уменьшит долю теневой экономики. Но на деле тайные декларации позволят людям, совершившим тяжкие преступления, уйти от ответственности.
«В первоначальном законопроекте была единственная статья, по которой было невозможно декларировать – это терроризм, – рассказала «Клоопу» глава правовой клиники «Адилет» Чолпон Джакупова. – Остальное – продажа оружия, наркотиков, коррупция – [доходы от них можно легализовать]: человека даже не будут проверять. Против него невозможно возбудить уголовное дело – и в будущем тоже».
Юристы «Адилета» проводили анализ новых законопроектов по просьбе правительства и выяснили, что они противоречат Конституции, уголовному и уголовно-процессуальному кодексам Кыргызстана. Но из всех замечаний общественников законодатели учли только одно. «В последней версии все-таки появилось, что нельзя уйти от ответственности, [если доходы были получены от] наркотрафика, торговли людьми, вовлечения в сексрабство».
Но самая большая опасность – эти законы фактически легализуют политическую коррупцию, подчеркивают в «Адилете».
В Уголовном кодексе Кыргызстана есть статья «Незаконное обогащение», которую добавили в него после ратификации конвенции ООН против коррупции. Фактически она так и не заработала, поскольку налоговая не разработала эффективный механизм проверки деклараций чиновников. Теперь же инициативы президента окончательно превратили борьбу с коррупцией в Кыргызстане в фарс.
Вы никогда не узнаете, что они купили на ваши налоги
Еще одна инициатива Садыра Жапарова – изменение закона о госзакупках. С лета 2022 года государственные, муниципальные предприятия и акционерные общества с госдолей более 50% могут больше не проводить тендеры и не публиковать данные о своих закупках. Треть всех бюджетных трат уйдут в тень.
Недоступными станут закупки недавно созданных госпредприятий – холдинга «Наследие Великих кочевников», АО «Кыргызиндустрия» и Фонда развития туризма. По сути через эти компании государство будет контролировать горно-добывающую, энергетическую, индустриальную, туристическую отрасли – всё, что приносит хорошие деньги. Но, как тратят бюджетные средства, граждане знать не будут.
Кроме того, в законе появился новый метод закупки товаров и услуг – ограниченный, когда к участию в тендере допускаются лишь «квалифицированные» поставщики. Информация о том, что именно и по какой цене купили, при ограниченном методе будет закрытой – увидеть ее не смогут ни конкуренты, ни простые граждане Кыргызстана. Закупать ограниченными методом будут, например, школьные учебники.
Китайские рабочие строят дорогу в Кыргызстане (Фото: Теодор Кэй / Alamy Stock Photo)
А еще при Жапарове значительно расширился перечень условий, при которых товары и услуги можно закупать без тендера у единственного поставщика. Теперь проводить прямые закупки можно, в том числе, по распоряжению президента. Он будет решать, что именно хочет купить государство, а его кабинет министров – подбирать подходящих поставщиков.
Подписывая новый закон, президент в лучших традициях антиутопии «1984» Джорджа Оруэлла заявил, что открытые конкурентные тендеры – главная причина коррупции. В пример президент привел строительные подряды. «Прикрываясь тендером, [подрядчики] вели строительство школ, квадратный метр которых обходился в 820 долларов, – написал он в Facebook. – При этом качество не соответствовало нормам. Я собрал экспертов и сделал расчеты. На сегодня строитель при выполнении своих работ может получить прибыль и при стоимости 650 долларов за квадратный метр».
Подобные недостатки можно решить более тщательной разработкой тендерной документации и привлечением новых подрядчиков, но в Кыргызстане пошли другим путем – разрешили президенту единолично решать, кому и что в Кыргызстане строить и какую прибыль при этом получать. Все это существенно сократит прозрачность и конкуренцию в госзакупках.
Вы никогда не узнаете, кто есть кто в кыргызском бизнесе
Данные о госзакупках в Кыргызстане и раньше были не очень качественными. К примеру, на портале госзакупок не публикуются заключенные по результатам тендеров договоры и этапы их исполнения. В итоге граждане Кыргызстана могут увидеть, что тендер, скажем, на строительство школы, состоялся и подрядчик выбран. Но была ли она построена из документов закупки узнать нельзя.
Тем не менее, данные портала госзакупок позволяли журналистам-расследователям выявить различные коррупционные схемы. Например, с помощью разработанной дата-отделом «Клоопа» графовой базы удалось увидеть, кто является учредителем компаний, выигрывающих самые выгодные тендеры. Так выяснилось, что сын экс-депутата Жогорку Кенеша Абдимуктара Маматова выручил более 1 млрд сомов на продаже государству топлива и ГСМ – как раз в то время, когда его отец входил в парламентский топливный комитет.
Но даже имея современные инструменты, расследовать такие случаи непросто, ведь у учредителей компаний могут быть однофамильцы и даже полные тезки. База данных юридических лиц под предлогом охраны персональных данных не публикует индивидуальные налоговые номера (ИНН) владельцев фирм, а в базе налоговой службы с некоторых пор нет информации о прописке налогоплательщиков.
Раньше журналисты могли узнать, сколько в стране людей с одинаковыми ФИО, подав запрос в Государственную регистрационную службу (ГРС). Но с недавних пор ГРС перестал отвечать на эти запросы.
Вы никогда не узнаете, какие еще законы они придумывают для вас
С момента вступления Садыра Жапарова в должность президента Жогорку Кенеш принял много законов, среди которых и новые кодексы: налоговый, уголовный, уголовно-процессуальный, кодекс о правонарушениях. Главная проблема – они были приняты практически без участия общественности.
Изначально проекты кодексов выложили на сайте парламента, после чего они получили множество замечаний от граждан. Но проверить, учли ли их, до принятия было невозможно – окончательную редакцию кодексов не публиковали, а сразу же направили президенту.
Парламент Кыргызстана (Фото: Леонид Андронов / Alamy Stock Photo)
В целом раздел законопроектов на сайте Жогорку Кенеша не работал больше года. Он перестал открываться в октябре 2020-го, когда недовольная результатами очередных выборов толпа ворвалась в Белый дом в Бишкеке и разгромила сервер парламента. О принятии новых законов граждане узнавали из газет, но и там информация публиковалась с задержкой. Это противоречит закону «О нормативно-правовых актах», который прямо указывает, что создание и изменение законов должно происходить с соблюдением принципов гласности.
Вы никогда не узнаете, какие преступления они совершили в прошлом
Сохранность баз данных государственных сайтов – слабое место госорганов Кыргызстана. В феврале 2021 года, через месяц после выборов президента, на которых утвердился в должности Садыр Жапаров, генеральная прокуратура Кыргызстана обновила свой официальный сайт. При этом все старые пресс-релизы с ресурса пропали.
Одновременно обновился и сайт МВД Кыргызстана. Архив новостей и пресс-релизов там тоже стал недоступен.
В прокуратуре пояснили: все материалы и данные со старого сайта не удалось восстановить по техническим причинам. Но на деле граждане лишились доступа к самой обширной и самой достоверной базе данных о совершенных в стране преступлениях.
Приговоры судов в Кыргызстане должны быть публичны, но на деле решения по многим чувствительным, например, коррупционным, делам в базе судебных актов отсутствуют. Суды отказываются выдавать их даже по запросам. Юристы «Клоопа» пытались обжаловать отказы, но проиграли, поскольку по законодательству Кыргызстана граждане не могут подавать иски к судебной системе.
При этом суды все чаще делают заседания по рассмотрению резонансных дел закрытыми. Недавно в Бишкеке в закрытом порядке рассматривалось дело об изнасиловании 13-летней девочки – в зал суда не пустили даже омбудсмена.
На сайтах государственных органов постоянно случаются перебои в работе различных открытых баз данных. Уже несколько лет на сайте Высшей аттестационной комиссии не работает база защищенных в Кыргызстане диссертаций. Интересно, что «сломалась» она после того, как международный проект «Диссернет» выпустил серию расследований о большом количестве заимствований в научных работах кыргызских чиновников и депутатов.
В прошлом году журналисты «Клоопа» не смогли найти единого источника информации о распределении поступающей в страну гуманитарной помощи для борьбы с COVID-19 – сайты либо не открывались вовсе, либо содержали устаревшую информацию.
Вы никогда не узнаете, как народ выбирает их
В сентябре 2021 года Центризбирком изменил порядок регистрации наблюдателей на выборах. С тех пор наблюдать на них могут только те организации, у которых в уставе прямо сказано, что они занимаются выборами, выборным законодательством и правами человека.
На основании нового порядка ЦИК отказала «Клоопу» в регистрации его наблюдателей на выборах в Жогорку Кенеш в ноябре 2021 года.
Причина банальна: во время предыдущих избирательных кампаний «Клооп» отправил на участки по всей стране тысячи наблюдателей, которые зафиксировали сотни нарушений – от мелких до очень серьезных вроде подкупа или давления на избирателей. Большую часть этих нарушений «Клооп» пытался обжаловать во всех инстанциях вплоть до суда.
Ограничение прав граждан и организаций на наблюдение за процессом голосования противоречит конституционному закону «О выборах».
Мужчина во время протестов против результатов парламентских выборов в Кыргызстане в 2020 году (Фото: REUTERS / Alamy Stock Photo)
У них есть право хранить молчание
Право на свободное получение информации закреплено в Конституции Кыргызстана. Кроме этого, существует закон «О СМИ», позволяющий журналистам получать данные от госорганов в более короткий срок, чем при обычном запросе от граждан, – в течение двух недель.
На деле представители власти все чаще игнорируют запросы или не отвечают на них по существу, ссылаясь то на коммерческую тайну, то на закон о персональных данных.
Например, Минздрав Кыргызстана в 2021 году проигнорировал как минимум пять запросов «Клоопа» о распределении международной гуманитарной помощи, поступившей в страну для борьбы с COVID-19. А в 2022 году главу министерства Алымкадыра Бейшеналиева, вступившего в должность в разгар эпидемии, задержали. На него возбудили сразу семь уголовных дел: коррупция, вымогательство взятки, злоупотребление должностным положением и заключение заведомо невыгодного контракта – видимо, Минздраву и правда есть что скрывать.
Сразу после ареста министра президент Кыргызстана Садыр Жапаров создал комиссию для изучения обстоятельств его задержания. Правда, вскоре выяснилось, что результаты ее работы не будут публичными – все, что комиссия обнаружит, будет доступно лишь президенту.
Это не первая попытка разобраться в делах Минздрава. В 2020 году в Кыргызстане создали межведомственную комиссию, призванную проверить, как власти Кыргызстана боролись с эпидемией коронавируса весной, а особенно летом 2020 года – в то время, когда заболеваемость и смертность были на пике. Комиссия собрала данные, провела большую пресс-конференцию, где прозвучало множество намеков на серьезные нарушения, а ее члены – дали несколько интервью. Однако отчет о результатах проверки так и не опубликовали, а комиссия вскоре самораспустилась.
Вопросом, как государство расходовало средства, выделенные из бюджета на борьбу с COVID-19 занималась и Счетная палата. В декабре 2021 года аудиторы провели пресс-конференцию, где рассказали об основных выводах проверки. Но сам отчет, вопреки требованию статьи 50 закона Кыргызстана «О счетной палате», на официальном сайте так и не опубликовали. С результатами этой проверки журналистам «Клоопа» дали ознакомиться лишь в офисе Счетной палаты – после обещания не фотографировать документ.
Оказалось, что отчет содержит массу интересных деталей и признаков нарушений, которые направили в Генпрокуратуру для проведения проверки. На запрос «Клоопа» о ее результатах и возбужденных уголовных делах, прокуратура так и не ответила.
Иногда журналистам удается отстоять свое право на ответ в суде. Когда Минюст Кыргызстана отказался отвечать на запросы «Клоопа» об учредителях юридических лиц, журналисты обратились в суд – и выиграли дело.
Но с 2017 года судиться с властью стало сложнее. Теперь суды Кыргызстана принимают подобные иски только в случае, если ответчиком заявлено министерство и ведомство, относящееся к исполнительной ветви власти. Подать иск к законодательной или судебной власти, омбудсмену, Нацбанку невозможно – суд считает* их ненадлежащими ответчиками.
*По административно-процессуальному кодексу, принятому в 2017 году, ответчиком по административному иску может быть только «административный орган» – «орган государственной исполнительной власти, исполнительный орган местного самоуправления».
«На дно – так на дно». Почему гражданское общество никак не реагирует?
Гражданское общество в Кыргызстане принято считать достаточно активным, несмотря на усилия каждого приходящего к власти максимально нейтрализовать его. Однако, когда речь идет о стремительной потере Кыргызстаном прозрачности, никаких возмущений практически не слышно.
Чолпон Джакупова, глава правовой клиники «Адилет», которая проводила анализ законопроектов о легализации теневых активов и закрытии доступа к декларациям чиновников, говорит, что гражданское общество «весьма пассивно» отреагировало на него.
«Оно в последнее время живет в режиме реагирования на какие-то незначительные вещи: на купание депутатов, на то, как человек одет. А вот когда касается каких-то значимых вещей, оно не реагирует. Вот когда этот закон заработает, общество будет кричать по поводу появившихся особняков, но дело уже будет сделано», – считает она.
Джакупова отмечает неумение гражданского общества реагировать на кризисы превентивно: «Извините, но снимать проблему надо, когда она назревает, надо научиться работать на предупреждение, а не тогда, когда ты сталкиваешься с последствиями».
Правозащитное сообщество республики «выгорело», признает глава общественного фонда «Гражданские инициативы» Динара Ошурахунова. Она объясняет это тем, что гражданское общество потратило много сил на борьбу с конституционной реформой Садыра Жапарова, пытаясь отстоять парламентскую форму правления в Кыргызстане.
«Когда Конституцию приняли и объявили новый старт инвентаризации более 300 законов, некоторые создали коалиции и участвуют в этом процессе, но я и некоторые коллеги отказались участвовать в этих обсуждениях. Многие коллеги, которые участвовали, тоже уже пыл потеряли. Нас просто не хватает. Поэтому власти и околовластные группы начинают вносить инициативы, которые отбрасывают нашу страну назад», – признается правозащитница.
Оппозиционный политик Равшан Джеенбеков тоже заметил усталость гражданского общества. «Три революции за 30 лет. Многие люди – активисты и журналисты – борются, но, к сожалению, видимых результатов в продвижении страны вперед нет», – замечает он.
Оппозиционер говорит, что гражданское общество и журналисты Кыргызстана смотрят на финансовые и политические решения власти «издалека», что только ей на руку. «Как-будто это не их вопрос, – поясняет политик. – Как будто бюджет страны – это не их деньги».
Тем не менее, Джеенбеков считает, что общество в Кыргызстане снова начинает оживляться. «Я уверен, что с осени у нас начнется активная политика», – оптимистично заключает он.
Тем не менее, активистка Рита Карасартова прямо говорит, что больше не видит особого смысла реагировать на инициативы властей:
«Я просто говорю: "Ну и хорошо, на дно – так на дно". Даже у меня скептицизм появился. Голос понимающих людей до такой степени маленький – побеждает обывательское большинство, которое видит проблему поверхностно».